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政法组:关于规范管理学校周边流动食品摊贩的建议

来源:    发布时间:2015-05-04

关于规范管理学校周边流动食品摊贩的建议

 

海珠区政协政法组


   
内容摘要本文认为,幼儿园、中小学(以下统称学校)周边的流动食品摊贩问题一直是困扰人们多年的难题。普遍存在着占道经营、食品质量无保证、卫生状况差的问题,建议:1.加强立法管理,关注《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》的制订与颁布;2.厘清监管部门权责与分工,合理配置行政资源;3.引导流动摊贩合法经营,实现从政府给予登记、监管到引导从业人员自很的有机结合;4.建立听证制度,实行分区分类管理;5.实施持证上岗,确保食品安全;6.引导多样化的就业方式,保障流动摊贩的基本生活。

 

幼儿园、中小学(以下统称学校)周边的流动食品摊贩问题一直是困扰人们多年的难题。海珠区作为广州的老城区之一,学校周边流动摊贩问题更显突出。一些食品摊贩存在占道经营,阻碍公共交通的情况;一些食品摊贩存在食品质量无保证、卫生状况差的问题,而由于未成年人普遍缺乏对食品质量的辨识能力,问题食品存在影响未成年人的身体健康的潜在危害;食品摊贩围聚在学校附近,还对学校的教学、校园周边环境、治安带来了负面影响,引发学生家长的担忧。然而另一方面,学校作为教学场所人员密集,周围也有居民区,师生、家长、周围居民对食品的消费需求也很大,食品摊贩又具有价格低廉、品种多样的优势,存在巨大的消费群体。这也是导致传统的驱逐式执法下,食品摊贩跑了又来、屡禁不绝的根本原因。由此,对学校周边流动食品摊贩的治理应以顺应合理的市场需求与供给,提高食品安全质量为重点,变堵为疏,规范管理,从而取得多赢的效果。

目前,一方面,对食品摊贩的治理缺乏有效的法律法规,对食品摊贩的管理还停留在驱逐、罚款的层面上,难以从根本上收到良好效果。广州市对流动摊贩进行管理的法律依据《广州市容管理条例》中“乱摆卖”这一条,对这类行为的处罚标准是50-200元,而且可暂扣经营工具,但实际执法效果不理想,并经常引发城管和小贩之间的冲突。另一方面,政府监管部门存在权责不清的问题。工商部门认为,由于流动摊贩未领取营业执照,无法对流动摊贩进行监管;食药监部门认为,相关制度放到流动商贩身上无法实施,其只管室内商贩;城管部门认为,不流动的不归其管,其只管流动的商贩;环保部门认为,基于流动商贩的特殊性,对相关的投诉一般转交城管部门或属地街道处理。这些问题,导致造成校园周边流动摊贩的监管主体不清,监管缺位的局面。因此,需要探索治本之策,厘清政府监管部门权责,进而提高校园周边食品安全系数。

针对学校周边流动食品摊贩的问题,提出以下建议:

一、关注《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》的制订与颁布,增强对新法规实施的预见性和衔接性

国务院于2011年出台的《个体工商户条例》第二十九条规定:“无固定经营场所摊贩的管理办法,由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。”但三年过去了,广东省仍未就流动摊贩问题制定管理办法。对于流动摊贩的管理,广州市目前仅能依据《广州市容管理条例》中关于“乱摆卖”的规定,由城管部门对流动摊贩进行50-200元的处罚,而且按《广州市容管理条例》的规定,对于流动摊贩的物品可暂扣,执法手段单一,容易引发误解和冲突。因此,单凭城管部门从市容角度对流动摊贩进行管治,不足以应对广州市内高达30万的流动摊贩。

20144月,广东省人大制定了《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例(草案)》(以下简称“《条例(草案)》”),并向社会公开征求意见。它不仅对流动摊贩该如何管理做出了相应明确的规定,更对食药监与其他部门的权责问题进行了明确的划分,为上述的执法困局和流动摊贩问题的解决带来了新的希望和指引。关于食品摊贩,《条例(草案)》给出的定义是:“本条例所称食品摊贩,是指在有形市场或者固定店铺以外,在指定场所(区域)内从事预包装食品或者散装食品销售以及现场制售食品的经营者。”本文也持同样的理解。海珠区作为广州的老城区之一,学校数量较多,建议关注《条例(草案)》的制订与颁布,做好条例实施的准备和衔接工作。
    二、厘清监管部门权责与分工,增强监管的有效性

建议海珠区政府参照《条例(草案)》的具体规定,为权责划分做好准备。具体建议为,海珠区政府负责统筹协调区内的流动摊贩综合治理和监督管理工作,成立治理校园周边流动摊贩协调工作组,由区政府分管城市管理、城管综合执法、食品药品监理、整规(打假、食安)领域的副区长担任工作组组长,由区城管综合执法、食品安全监管部门、区教育局相关负责同志担任工作组副组长,区环保、农业、卫生、工商、质监等职能部门领导担任工作组成员。治理流动摊贩协调工作组应定期召开协调会,对流动摊贩治理情况进行阶段报告,对于食品安全监督管理部门单凭自己的力量难以解决的问题,区政府应给予指导及帮助,区环保、农业、卫生、工商、质监等职能部门应全力配合及协助。

从政府职能部门的角度看,流动摊贩具体管理监督由城管综合执法部门和食品安全监督管理部门执行,区政府应确保城管综合执法和食品安全监督管理部门的执法权,对执法部门给予财政经费、人员编制、执法设备等保障,让执法部门的执法权力落实到位。区教育、环境保护、农业、卫生、工商、质监等有关部门按照各自职责,配合城管综合执法和食品安全监督管理部门做好本辖区内的流动摊贩的相关工作。建议各职能部门重视流动摊贩问题,认识到流动摊贩不仅仅涉及到本部门的工作,更是关系到人民群众食品安全,城市管理、交通隐患等一系列社会整体问题,需要各职能部门相互协力合作,既要配合执法部门的工作,又要积极主动履行各自职能。

从区域管理的角度看,学校仅对校内环境具有管理的职权,而对校外区域的流动摊贩,学校既没有法律法规的相关授权,也没有基于签订合同而约定的权利,因此,校外的流动摊贩对于学校而言,是一个贴身的、随时会爆炸的炸弹,但却是自己没有能力拆掉的炸弹。流动摊贩往往具有“打游击”的特点,甚至会跟执法人员玩起“躲猫猫”。学校对校园周边环境相对比较熟悉,了解校园周边的流动摊贩情况。在不修改现有法律法规等相关规定的前提下,可以设立治理校园周边流动摊贩监督员,由学校的相关老师担任,当发现流动食品摊贩售卖有害食品或有其他影响学校秩序的行为时,监督员可以及时通知食品安全监督管理部门执法人员到场执法。
   
三、变堵为疏,赋予流动食品摊贩合法地位

对于校园周边的流动食品摊贩,存在的问题和原因也是多方面的。一方面,流动摊贩中很多都是低收入群体、农村转移的剩余劳动力等,总体上是弱势群体,他们摆摊设点是为了解决自己和家人的生计;另一方面,流动摊贩在客观上提供了丰富多样的食品,方便了师生、家长和周边居民的日常生活。因此,单纯的取缔或驱逐不利于弱势群体的基本生存,影响周边群众生活的便利,也会造成政府与民众的矛盾激化;城管追了几十年,小贩跑了几十年,这种治理方式不仅未见成效,反而引起了新的社会矛盾和冲突。因此,治理校园周边流动摊贩的重点不在于堵,而在于疏。给予流动食品摊贩一个合法的地位,让他们把更多的心思和时间花在提高食品和服务质量上,成为政府、小贩、民众多赢的局面。

《条例(草案)》的方案为食品小作坊和食品摊贩提供了通过登记方式合法化的有效途径。《条例(草案)》规定的食品小作坊的登记方式为:食品小作坊实行登记管理,县级以上人民政府食品安全监督管理部门负责核发食品小作坊登记证。乡镇人民政府、街道办事处协助食品安全监督管理部门开展食品小作坊登记受理、审查等工作。食品小作坊取得食品小作坊登记证后,应当申请办理工商营业执照。未领取工商营业执照的,不得生产经营食品。要求食品小作坊领取政府食品安全监督管理部门核发的食品小作坊登记证,并办理工商营业执照。《条例(草案)》规定的食品摊贩的登记方式为:食品摊贩应当向经营所在地的乡镇人民政府或者街道办事处申请办理食品摊贩登记卡后,方可在划定区域和时段从事食品经营活动。取得食品摊贩登记卡的经营者,无需向工商行政管理部门申请办理登记手续。仅要求食品摊贩取得乡镇政府或街道办事处办理的登记卡,无需办理工商营业执照即可开展经营。由于食品小作坊生产加工的食品数量较大,资金设备技术能力也较强,需要严格监管。而食品摊贩多数是销售已加工好的食品或现场制作食品,单个摊贩售卖的食品数量较小,使用较灵活的登记方式有利于鼓励登记的积极性以及管理的便利性。

建立流动摊贩登记制度,给予流动摊贩合法身份,实现从禁到限的监管制度巨大转变。流动摊贩在经营时,需将相关证照出示在明显位置,载明流动摊贩的名称、日常经营地、经营者姓名、生产经营商品、食品的种类等信息,以便执法人员的管理与消费者的监督。
   
四、建立听证制度,分类管理校园周边流动食品摊贩

《条例(草案)》规范的是广东省行政区域内食品生产加工小作坊和食品摊贩的生产经营及其监督管理等相关活动,是作为规范全省区域的广泛适用,而针对校园周边的实际情况,应根据具体情况,制定相应的分区分类管理制度,科学合理地管理校园周边的流动摊贩。

首先,对食品摊贩经营区域的规划应考虑与学校距离的远近。《条例(草案)》第二十二条规定:【食品摊贩规划】县级人民政府应当根据本辖区的实际指导乡镇人民政府、街道办事处依法划定区域和时段供食品摊贩经营。划定的区域应当符合城市或者乡镇规划的要求。幼儿园、中小学校周边两百米内不得划定为食品摊贩经营活动区域。根据《条例(草案)》中关于食品摊贩的规划,幼儿园、中小学校周边两百米内不得划定为食品摊贩经营活动区域。摊贩与学校距离太近可能干扰学校的正常教学,由于人员复杂造成安全隐患,摊贩围聚校门也影响交通,因此有必要保持摊贩与学校之间的距离。

其次,建议食品摊贩与污染源保持一定距离。食品安全关系到未成年人的身体健康,应从经营区域上切断可能造成的污染源。要求食品摊贩与厕所、垃圾场及其他可能产生细菌、病菌等污染源的场所保持二十米以上的距离。

再次,建立食品摊贩区域划定的听证制度。召集学校、家长、学生、附近居民、摊贩代表参加听证,在充分听取利益各方的意见后作出科学合理的规划,营造良性的执法环境。
   
五、落实持证上岗制度,确保食品安全

建议在对校园流动摊贩登记的基础上通过摊贩持证上岗、食品安全监督检查制度、重点抽样检验、信用记录制度等相关制度,对流动摊贩进行监督检查,不断提高食品安全质量。

第一,要求食品摊贩在营业时必须悬挂、张贴、食品摊贩登记卡、从业人员健康证,要求所有摊贩持证上岗。建议区政府做好宣传,鼓励消费者优先选择持有登记卡、健康证的摊贩的食品。持证上岗能够增强食品摊贩经营的合法性和自信心,让他们有底气经营。同时,在消费者中加强宣传,鼓励消费者辨识证照,优先选择购买持有证照的摊贩的食品,这也进一步鼓励摊贩领取证照、获取合法地位的积极性。而有了食品摊贩领取证照的积极性,有助于将绝大多数摊贩纳入监管的范围内,有助于提高监管和执法的准确度和针对性。

第二,建立健全食品安全监督检查制度、重点抽样检验、信用记录制度。关于食品安全监督检查制度,《条例(草案)》第三十三条规定:【日常监督检查制度】食品安全监督管理部门应当建立健全食品小作坊和食品摊贩的食品安全监督检查制度,通过巡查、抽查等方式加强日常监督,及时查处食品安全违法行为。食品安全监督管理部门进行监督检查,应当制作监督检查记录,如实记载监督检查情况和处理结果等内容。监督检查人员应当在监督检查记录上签名。第三十四条规定:【日常监督管理信息的公布】食品安全监督管理部门应当将食品小作坊和食品摊贩食品安全日常监督管理信息和获悉的与公众身体健康和生命安全有关信息及时向社会公布。

关于重点抽样检验制度,《条例(草案)》第三十五条规定:【重点抽样检验】食品安全监督管理部门应当对食品小作坊和食品摊贩生产经营的食品进行定期或者不定期抽样检验。对消费者反映较多和本地区消费量大的食品,应当重点抽样检验。

关于信用记录制度,《条例(草案)》的第四十七条规定了:【信用记录制度】食品安全监督管理部门应当建立健全食品小作坊和食品摊贩信用记录制度,记录内容包括证照颁发和场地使用情况、执法检查中违法行为的查处、食品监督检验检测不合格等不良信用事项。食品安全监督管理部门应当定期向社会公布食品小作坊和食品摊贩的信用记录情况。第四十八条【诚信分类管理】规定:食品安全监督管理部门应当根据食品小作坊、食品摊贩生产经营者的信用记录等情况,实行诚信分类分级管理。食品小作坊、食品摊贩生产经营者信用情况良好的,食品安全监督管理部门应当在其信用记录中予以加分。食品小作坊、食品摊贩生产经营者多次违法或者违法行为情节恶劣的,食品安全监督管理部门应当将其列入重点监管对象名单,增加对其监督检查和抽检频次,并可以责令其定期报告食品安全质量管理情况。

《条例(草案)》对食品安全监督检查制度、重点抽样检验、信用记录制度均规定了具体的、可操作性强的规定,通过巡查、抽查等方式加强日常监督,对消费者反映较多和本地区消费量大的食品重点抽样检验,对证照颁发和场地使用情况、执法检查中违法行为的查处、食品监督检验检测不合格等不良信用事项记录至摊贩的信用档案等多项措施,相信能够有效的督促摊贩的守法经营,提升食品品质,体现出经营者的诚心、消费者的放心、以及监管者的用心。

针对监管中的具体事项,进一步建议:针对流动摊贩乱停乱放、占道经营,造成道路拥堵,人流、车流、摊贩挤作一团的现象,应规定在学校周边交通主干道不得设立流动摊贩。还应在校园周边放置足够的垃圾箱,并培养学生的环保卫生意识,防止流动摊贩所产生的一次性餐具、包装纸、餐巾纸等严重影响周边环境及城市卫生。
    六、引导多样化的就业方式,保障流动摊贩的基本生活

第一,开展食品加工、安全操作技能培训。多数摊贩由于自身文化素质不高,食品安全、卫生意识较差,对非法添加剂、过期食品的危害认识不足,影响了食品安全操作技能的自发提高。因此,由政府组织培训是一种权威、可行、有效的方式。《条例(草案)》第三十八条规定:【培训指导】食品安全监督管理部门应当通过政府购买服务方式组织对食品小作坊、食品摊贩从业人员进行免费食品安全培训,督促食品小作坊、食品摊贩生产经营者自觉遵守食品安全法律、法规,提高食品质量安全水平。免费培训降低了食品摊贩接受教育的成本,提高参与培训的积极性,同时通过培育能够促进摊贩改进经营方式、卫生习惯,提高食品安全质量。培训的内容不仅包括食品安全、卫生操作规程,也包括常见食品、特色的加工方法,从而提高食品摊贩加工食品的丰富多样性,提高经营收益,也能为群众提供更丰富的食品。

第二,开展专业技能培训,提供就业信息,引导多样化的就业方式。食品摊贩中有很大一部分是青壮年劳动力,他们有意愿进入工厂、企业、正规经营场所工作,但由于缺乏相关专业技能、缺乏就业信息来源渠道,只能选择食品摊贩方式取得收入。建议政府通过购买服务或其他形式向摊贩提供基础文化知识、电工、维修、厨师、家政等课程,提高摊贩的就业竞争力。同时,通过发布就业信息,引导一部分摊贩获得正规工作,从而提升他们的生活水平、社会地位,也能减少摊贩群体的数量,进而减少监管和治理的难度。

第三,提供社会救助,保障困难群众基本生活。食品摊贩中还存在一部分困难群体,他们或身体残疾,劳动能力低,或家庭负担重及其他原因导致生活境况差。对这部分群体要给予更多关怀,减免政府征收的费用,为他们提供免费摊位,送去救助款物等体现温情的人性关怀,保证他们的基本生活。

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